Responsibility to Protect (R2P)

Principen Responsibility to Protect (R2P) om alla staters skyldighet att skydda sin egen befolkning röstades igenom av FN:s generalförsamling 2005. Det skulle nu finnas större möjlighet för världssamfundet att ingripa när människor utsätts för folkmord eller andra grymheter. Revolutionerande, enligt vissa. Verkanslöst eller till och med farligt, enligt andra.

År 2001 lanserades rapporten The Responsibility to Protect av den särskilt tillsatta kommissionen International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS). Syftet med kommissionens arbete var att ta fram ett förslag för hur Förenta Nationerna kan agera när det råder en intressekonflikt mellan principerna om mänskliga rättigheter och nationell suveränitet.

Bakom sig hade FN 1990-talets misslyckanden i Rwanda och på Balkan, där obeslutsamhet och svaga mandat från säkerhetsrådet gjorde att folkmord kunde ske relativt ostört. I Kosovo intervenerade Nato militärt med en stark opinion i ryggen, men utan folkrättslig grund.

Skyldighet att skydda

För att förhindra fler brott mot mänskligheten i framtiden behövdes ett sätt för att ge FN handlingsutrymme när det finns en risk att grymheter begås, utan att bli bakbundna av suveränitetsprincipen. 

Mänsklig säkerhet ansågs behöva en högre prioritet inom folkrätten, som tidigare främst hade handlat om staters säkerhet. Samtidigt skulle ett förslag med stora inskränkningar i principen om nationell suveränitet genast ha förkastats i generalförsamlingen.

ICISS slog fast att det primära ansvaret för befolkningens trygghet faller på den enskilda staten, men att det i statssuveräniteten ligger en skyldighet att skydda sin egen befolkning. Om det är ställt bortom tvivel att staten inte klarar av det ansvaret så ska världssamfundet agera och suveräniteten ställas åt sidan.

Skyldigheten är enligt kommissionens rapport tredelad: förebyggande, reaktiv och återuppbyggande, med ett klart fokus på den förebyggande fasen som ska förhindra grymheter.

Experterna bakom rapporten hävdade att hela debatten kring humanitär intervention i förhållande till suveränitetsprincipen behövde vändas uppochner – frågan gällde inte om ”rätten att ingripa” utan om ”skyldigheten att skydda”.

FN antar ny version

När generalförsamlingen år 2005 antog en deklaration om R2P var det en reviderad version av den ursprungliga rapporten, som hade visat sig innehålla större ingrepp på suveränitetsprincipen än vad många stater var villiga att acceptera. Deklarationen antogs enhälligt i generalförsamlingen, men är inte legalt bindande för staterna.

ICISS hade i sin rapport lagt fram kriterier för när R2P skulle aktiveras och även förslag på hur det skulle gå att vända sig till generalförsamlingen eller regionala organisationer som EU och Afrikanska Unionen (AU) om en intervention blockerades av veto i säkerhetsrådet.

Inget av detta kom med i deklarationen som antogs, utan där fastställs istället att säkerhetsrådet fortsatt ska vara den enda aktör som har rätt att fatta beslut om militära interventioner och avgöra när det är berättigat.

Tre pelare

Grundtanken om staters primära ansvar och FN:s skyldighet att agera om så krävs kvarstod. Mycket av fokus i R2P ligger på arbetet med att förebygga situationer där grymheter som folkmord kan förekomma.

Om konflikterna i Rwanda och på Balkan hade bemötts med större kraft i ett tidigare skede hade folkmorden kunnat förhindras. Att intervenera militärt skulle vara den absolut sista tänkbara åtgärden, när diplomati, sanktioner och andra fredliga medel visat sig fruktlösa.

R2P:s grundprinciper sammanfattas i tre sammanhängande pelare:

  • Varje stat har en skyldighet att skydda sin befolkning från svårt lidande: folkmord, krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och etnisk rensning.
  • Det internationella samfundet har en skyldighet att uppmuntra och hjälpa enskilda stater att uppfylla det ansvaret.
  • Om en stat uppenbarligen misslyckas med att skydda sin befolkning, så har det internationella samfundet en skyldighet att gemensamt agera, beslutsamt och vid rätt tidpunkt, och i enlighet med FN-stadgan.

Både beröm och kritik

När den omarbetade versionen av R2P antogs av FN beskrevs principen som ”urvattnad”. Många bedömare ansåg att staternas suveränitet återigen fått överhand på bekostnad av mänsklig säkerhet. 

Utan tydliga kriterier för när R2P skulle användas och alternativa vägar kring stormakternas vetorätt fanns det enligt kritikerna inte mycket mer än fina ord kvar.

Enligt andra så innebar R2P en revolutionerande förändring i förhållandet mellan humanitär intervention och den nationella suveräniteten.

Diskussionen om interventioner på humanitära grunder existerade överhuvudtaget inte för ett par decennier sedan och att FN nu deklarerade att man var villiga att delvis tumma på suveränitetsprincipen innebar ett klart skifte.

Att R2P inte blev lika stark i sin utformning som ICISS ursprungligen föreslog behöver heller inte vara av ondo, menar en del experter.

Istället för att innebära en plötslig förändring kan principen växa fram som praxis och därmed få större legitimitet på lång sikt hos länder som är förespråkare av en stark suveränitetsprincip.

R2P i praktiken

I och med förändringarna som gjordes i den version av R2P som generalförsamlingen antog 2005, så är tillämpningen av principen långt ifrån solklar.

Ansvaret ligger i sin helhet på säkerhetsrådet att fatta beslut om när en stat inte bedöms vilja eller klara av att skydda sin egen befolkning. Eftersom inga klara kriterier sattes upp är det alltid en bedömningsfråga för de stater som är medlemmar i säkerhetsrådet.

Begreppet har dock använts ett flertal gånger i resolutioner från FN:s säkerhetsråd. R2P gavs bland annat stor betydelse i de diplomatiska samtal som FN:s förre generalsekreterare Kofi Annan höll mellan parterna i den våldsamma konflikt som bröt ut efter valet i Kenya 2008.

Många såg detta som ett exemplariskt användande av R2P i ett skede innan krisen hade eskalerat.

I fallet Libyen 2011 så använde säkerhetsrådet begreppet R2P i de resolutioner som gav Nato mandat att intervenera med flyganfall mot Gadaffis styrkor för att förhindra vad man misstänkte skulle utvecklas till en massaker av oppositionella i staden Benghazi.

Detta var första gången som R2P användes för att legitimera en militär intervention.

Osäker framtid

Insatsen i Libyen fick i efterhand mycket hård kritik av stater som traditionellt är förespråkare av en stark suveränitetsprincip, däribland de permanenta säkerhetsrådsmedlemmarna Kina och Ryssland.

Detta för att det ansågs att insatsen tog rebellernas sida i omotiverat hög grad och att R2P-principen hade utnyttjats för att stödja ett regimskifte i Libyen. Nato lyckades med sitt R2P-baserade uppdrag att förhindra ett blodbad i Benghazi, men gav också luftstöd till rebellerna i deras kamp mot Gadaffi, vilket anses ha varit avgörande för maktövertagandet.

Ryssland förklarade efteråt att de genom sin vetorätt avsåg att blockera framtida interventioner om inte det internationella samfundets opartiskhet kan garanteras. Detta har synts inte minst i Syrienkonflikten, där Ryssland och Kina har lämnat veto mot flera resolutioner i frågan.

Det finns dock fortfarande stor tilltro till själva principen R2P. FN:s generalsekreterare Ban Ki-Moon refererar flitigt till världssamfundets skyldighet att skydda och ger sedan 2009 ut årliga rapporter om tillämpningen av R2P.

Det finns enligt honom ett brett stöd i generalförsamlingen för det gemensamma ansvaret. Diskussionen handlar bara om på vilket sätt och när som R2P ska användas.